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时隔25年美国再给中国“贴标签”!所谓的“汇率操纵国”是啥玩意儿?

作者:张全

路透社报道,美国财政部长姆努钦周一在一份声明中表示:美国政府已将中国认定为“汇率操纵国”并将与国际货币基金组织(IMF)合作应对中国的竞争

这是1994年以来美方再次将中国列为“汇率操纵国”。在美国采取这一行动之前,中国人民币兑美元离岸和在岸汇率10多年来先后突破“7”的整数关口。

分析认为,美国对华“301”调查还没结束,而关于“汇率操纵国”的法律也给美国总统特朗普采取措施报复别国的机会。两者结合在一起,特朗普对中国采取高关税措施的施政空间更大。需要警惕中美贸易争端升级的风险。

什么是“汇率操纵国”?

在世界贸易法规条例中,对“汇率操纵”并无特别明确的定义。按照通常理解:

它是指一个国家(或地区)通过外汇操作换取本国货币,人为压低汇率带动出口。在个别情况下,某些国家贬值本国货币幅度甚至高达30—40%。如此一来,它们为自己创造了更多就业机会,享受较高的国内生产总值,而别国的利益却受到侵蚀。

正因为汇率操纵会结出保护主义的恶果,国际货币基金组织(IMF)和世贸组织(WTO)明确禁止这一行为。IMF执董会于1977年通过一项旨在避免操纵汇率或国际货币体系的原则性决议,规定成员国有义务避免操纵汇率、避免不公平地取得优于其他成员国的竞争地位。

然而,在现实生活中,“汇率操纵”并不容易识别。因为汇率调整属于一国主权范畴,政策制定者可能有不同的理由进行汇率干预,例如控制通胀、维持国际竞争力或金融稳定等。举个例子,有人认为量化宽松政策也是汇率操纵,有人则觉得不是。那么“汇率操纵”的边界在哪儿?

于是,一些国家给出了自己的界定方案或量化标准。以美国为例,它相继出台了两个关于“汇率操纵国”的法案,分别是《综合贸易与竞争力法》(1988年)以及《贸易便捷贸易促进法》(2015年)。

“1988年法”规定了两个标准:一是有实质性的经常项目盈余;二是对美国有显著的贸易顺差。但凡一个国家或地区符合这两项,美国就将其视为“汇率操纵国(地区)”。1994年WTO成立后,美国数次修订认定标准,形成了目前美国财政部遵循的“2015年法”。

“2015年法”比“1988年法”多一项认定标准,即存在“持续性单边干预外汇市场”行为。此外,该法律确定三个衡量“汇率操纵国(地区)”的量化指标:第一,该经济体对美国贸易顺差超过一年200亿美元。第二,该经济体经常项目盈余占GDP比重至少3%。第三,该经济体持续单边干预汇率,通过汇率干预购入的外汇超过GDP的2%。

“2015年法”还要求美国财长发布半年度报告,通常一次在4月,一次在10月,以更新汇率操纵国名单或“观察名单”。

有评论指出,美国这种划分标准其实“水分”很大,甚至有点无厘头。按照上述标准,华盛顿州或许可以被列为“汇率操纵地区”。而美国之前还将德国列为汇率操纵国的“观察名单”,但德国压根没有可操纵的货币,它使用的是欧元。中国只有第一条(即对美贸易顺差)符合“2015年法”的标准,却无辜被“贴标签”。因此,是否将一个国家列入“汇率操纵国”,更多出于政治因素,而非经济和金融因素。新加坡《海峡时报》认为,“汇率操纵”作为一个经济术语,现在已经被拥有大量贸易逆差的国家当做政治话语使用。政客和公民更愿意归咎于外国人的邪恶行为,而不是责怪自己造成了巨额的政府预算赤字。

美国历史上动过几次手?

自“1988年法”颁布以来:

  • 美国在1988年日本认定为“汇率操纵国”

  • 1988—1990年韩国认定为“汇率操纵国”

  • 1988年和1992年中国台湾认定为“汇率操纵地区”

  • 1992年至1994年中国认定为“汇率操纵国”

中国台湾地区韩国被列为汇率操纵国(地区)后,美国并未对其进行实质性的贸易制裁,而是与它们进行了双边谈判,促其减少对外汇市场的干预。随后,新台币在1988年10月至1993年5月间对美元升值了10%,台湾的经常账户盈余也从1988年占GDP的8%下降到1993年的3%。

至于韩国,除了韩元升值6%以外,从1988年被列为“汇率操纵国”到1990年从名单中移除,韩国的经常账户盈余从占GDP的6.7%的盈余恶化至-1.2%的赤字。

1994年中国被列为“汇率操纵国”之后,对美出口、经常账户盈余也受到一定程度的影响。但与台湾地区、韩国有所不同的是,1992—1994年人民币汇率并未发生明显波动。

有分析认为,当年美国祭出“汇率操纵国”这张牌,旨在改变对亚洲市场逆差加剧的不利处境,因此对各方施压。台湾和韩国被“贴标签”后经济指标发生变化,主要迫于美国要求其提升汇率的压力。

1994年后,美国没有把任何国家或地区列入汇率操纵名单。但是,美国还是将中国、日本、韩国、德国、意大利、爱尔兰、新加坡、马来西亚、越南、印度、瑞士等国列入汇率操纵国的“观察名单”。

此次将产生何种影响?

按照“2015年法”,美国在将他国列为“汇率操纵国”后,可以发起双边磋商或通过IMF磋商,要求对方采取措施纠正汇率失衡。若在双边磋商1年后该国仍未采取有效措施使其货币汇率恢复稳定,美国总统可以采取相关措施进行救济,包括:

  • 第一,禁止海外私人投资公司(简称OPIC,是美国同时也是世界上首家海外投资保险机构)批准任何位于该国的融资,包括任何保险、再保险和担保。

  • 第二,禁止联邦政府采购或订立来源于该国的货物或服务的采购合同。

  • 第三,美国在IMF执董会发起对该国宏观经济汇率政策额外严格的审查。

  • 第四,指示美国贸易代表办公室与财政部磋商,考虑是否与该国订立双边/区域贸易协定,或发起双边/区域贸易协定谈判。

上海社科院研究员、上海国际金融与经济研究院特聘研究员徐明棋认为,美国对中国“贴标签”象征意义更大,因为在“2015年法”框架内,特朗普能对中国采取的举措并不多。美国早在上世纪80年代末就暂停了OPIC对华业务,根本不可能重复出台限制措施。打“汇率操纵”牌,主要还是想在心理上施压中国,不希望看到中国利率下行、抵消美国对华提高关税带来的不利影响。特朗普政府给中国“贴标签”,一方面在中美贸易谈判进展不顺之际对华施压,兑现特朗普将中国列为“汇率操纵国”的竞选承诺,另一方面也有迫使美联储再度降息的考虑。

徐明棋认为,眼下,美国对华“301”调查还没结束,而关于“汇率操纵国”的法律也给美国总统采取措施报复别国的机会,两者结合在一起,特朗普对中国采取高关税措施的施政空间就更大,在法律上有更多支持基础。“如果贸易争端得不到有效解决,那么美国把中国列为‘汇率操纵国’,可以为它‘301调查’加征惩罚性关税后再采取其他举措留出口子。到时美方再通过IMF,或在中美谈判过程中把诉求提出来。”

美国财经新闻网CNBC称,特朗普可能独自将汇率争端升级,他已经从国会抢夺了实施贸易制裁的广泛权力,曾威胁要对中国进口商品征收45%的关税,以惩罚中国的不公平贸易行为,包括所谓的汇率操纵。一些贸易分析人士怀疑,特朗普是否在利用关税威胁作为谈判工具,从中国赢得让步。但这势必引起中国报复。如此一来,中美贸易争端将有升级的风险。

中国人民银行6日在官网上发表声明称,美国财政部将中国列为“汇率操纵国”,中方对此深表遗憾。这一标签不符合美财政部自己制订的所谓“汇率操纵国”的量化标准,是任性的单边主义和保护主义行为,严重破坏国际规则,将对全球经济金融产生重大影响。

央行称,中国实施的是以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,在机制上人民币汇率就是由市场供求决定的,不存在“汇率操纵”的问题。今年8月以来,人民币汇率出现一定幅度贬值,主要是全球经济形势变化和贸易摩擦加剧背景下市场供求和国际汇市波动的反映,是由市场力量推动和决定的。中国将继续保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

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