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原标题:开放视域下临港新片区的深远雄心

张志昂 徐家明

作为主动服务国家重大战略和对外开放总体战略布局的临港新片区不仅仅体现在“新”,“新”只是表象,而定位“特殊经济功能区”,参照“经济特区”管理,新片区之“特”才是其本质所在。新片区得以超越一般意义上的自贸区,体现某种“不可替代性”的基础在于诸多力度空前的突破性政策,以及政策背后更为特殊的在更高层次构建的开放体系,这应当引起新片区开发建设管理者的足够重视。

“开放”一词在《方案》中一共出现了23次。临港新片区的设立,是中国落实开放承诺的一个缩影,亦是牵引中国更高层次扩大开放龙头性质的全新载体。

根据规划,到2035年,新片区区域生产总值将超过1万亿元,相当于再造一个目前的浦东新区。

增设上海自贸试验区新片区,是习近平总书记去年11月在首届中国国际进口博览会上宣布的重大开放举措之一。8月6日,《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》(下称《方案》)发布,标志着临港新片区正式起航。与以往自贸试验区相比,更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区,是上海自贸区临港新片区的其中一个定位。新片区的“新”和“特”,不是简单的空间扩容和政策平移,而是根本的制度创新,是形成对外开放的新体制、新功能、新产业、新经济,是深化改革开放的再升级,打造全球经贸网络新枢纽。

需要指出的是,作为主动服务国家重大战略和对外开放总体战略布局的临港新片区不仅仅体现在“新”,“新”只是表象,而定位“特殊经济功能区”,参照“经济特区”管理,新片区之“特”才是其本质所在。新片区得以超越一般意义上的自贸区,体现某种“不可替代性”的基础在于诸多力度空前的突破性政策,以及政策背后更为特殊的在更高层次构建的开放体系,这应当引起新片区开发建设管理者的足够重视。

未来,临港新片区既有中央加大赋权力度的政策扶持,亦有上海举全市之力支持新片区发展的系统施策,更有围绕特殊经济功能区定位从八个方面进行制度创新先行先试的系统集成,旨在形成更加成熟定型的特殊制度成果,更好地打造全球高端资源要素配置的核心功能,将自贸区新片区建设成为我国深度融入乃至主动引领经济全球化的重要载体。

构筑“全新的开放形态”,引领经济全球化发展

在世界动荡调整变革不断加剧和贸易保护主义持续蔓延的形势下,发达国家与新兴经济体正在寻求世界经济联结与循环的新平衡,全球经贸关系处于交织浑浊状态,且缺乏共识。“开放”作为一种价值观,在全球范围内遭受着更大的冲击和挑战;全球合作竞争的环境频频生变,前景有时也显得扑朔迷离。从国内背景来看,当前我国在产业结构转型升级以及挖掘改革开放动力等方面遇到了一定的制度性瓶颈和障碍,包括创新功能不足等问题。

面对复杂多变的内外部环境,新片区的布局谋划和落地实施所构筑的“全新的开放形态”,与上海自贸区建设的现实发展和空间需要相适应,显示了中国继续扩大开放和高举全球化旗帜的坚定决心,以开放促改革,不仅推动国内经济高质量发展,亦将为世界经济发展注入信心和活力。

“开放”一词在《方案》中一共出现了23次。临港新片区的设立,是中国落实开放承诺的一个缩影,亦是牵引中国更高层次扩大开放龙头性质的全新载体。新片区对投资贸易自由化强调有加。开放的要义,本就在于要素自由流通,需要更加彻底地摈弃各种制约开放的观念意识、思维方式和制度瓶颈,需要一批能够促进要素自由流通的首创性制度,以此来吸引、集聚并配置全球资源。

作为对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的重要载体,新片区拥有经济特区的物理围网及“境内关外”的便利化模式,围绕构筑开放型经济体系,聚焦投资贸易自由化,从投资、贸易、金融、国际运输、人员从业、信息、税制等方面提供全链条的制度供给,努力打造产城融合、开放创新、智慧生态、宜业宜居的现代化新城,以高质量发展彰显高水平开放的成效。

上海自贸区新片区是个大引擎,金融是燃料,可谓“牵一发而动全身”。上海在国际金融中心建设上还需要进一步发力,临港新片区为此提供了一个重要平台。在金融制度创新方面,新片区将试行更开放、更便利、更自由的金融政策,通过有序推进各项金融开放创新措施、进一步健全金融法治环境等,力求在人民币资本项目自由兑换以及跨境金融业务上有重大突破,打造金融开放创新的新高地。比如,试点人民币跨境支付系统,深化FT账户的双向路径;围绕离岸金融贸易、转口贸易和跨境电商,设立跨境电商贸易窗口,形成对接机制和贸易便利化相关机制等。

对标和践行国际高标准贸易投资规则,上海自贸区新片区要加大压力测试力度,尤其是将环境、劳工、信息和数据的自由流动、原产地要求、知识产权、投资者与国家争端解决机制(ISDS)等高标准规则的核心内容,作为区内制度接轨的重点。

《方案》提出了投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由和人员从业自由等五大自由,还有针对“洋山特殊综合保税区”采取新的监管制度等,这些经过实践将逐渐形成中国所属的规则,而这些规则未来可能会对国际经贸体系贡献“上海样本”和“中国方案”。

上海自贸区此次扩容,是我国开放型经济体制建设的一个里程碑,将推动我国从商品和要素流动型开放向制度型开放转变,助力上海、长三角地区乃至中国将逐渐从开放型世界经济的“参与者”、“融入者”向“建设者”、“引领者”转变,从参与全球价值链分工协作和对接全球贸易网络为主,向积极参与重构或主导制定国际投资和经贸通行规则转变,从而提升中国在全球经济治理中的制度性话语权和影响力。

充分放大产业链协同辐射效应

当前,跨国公司主导的全球产业价值链正从以母国为中心的全球离岸布局为主,转向区域某一东道国为中心的近岸布局为主(即在大洲或大区域形成新的产业链和供应链)。中国巨大的潜在市场规模以及强大的产业配套能力,往往成为跨国公司近岸布局的首选之地。作为高端制造业集聚度最高、产业链最齐全的区域之一,临港新片区依托上海科技资源、产业配套、营商与人文环境等特色优势,顺应全球价值链区域化和供应链的境外发展趋势,有条件形成亚太地区全球产业链系统集成的新开放平台。

与上海自贸区其他片区相比,新片区具有明确的、更高的产业定位,有更丰富的战略任务。《方案》将“建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系”放在更加突出和重要的位置,聚焦强化经济功能和凸显产业发展新特点,重点发展集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等我国高质量发展急需产业的关键环节和技术。根据规划,到2035年,新片区区域生产总值将超过1万亿元,相当于再造一个目前的浦东新区。因此,新片区要锚定目标,聚焦定位,完善空间规划,实现集约开发,推动“中国芯”“创新药”“智能造”“蓝天梦”“未来车”“数据港”等硬核产业集聚发展,成为首创改革、高质量发展的创业地和服务国家重点产业发展战略的制高点,推动先进制造业集群不断向全球价值链高端攀升。

《方案》中的产业规划顺应了当今世界产业融合化和平台化发展的趋势,有效融合制造和服务、创新和制造,提出打造一批更高开放度的功能型平台,向前端和后端实现全产业链的延伸,把产业链、资金链、创新链结合起来,促进各类要素自由流动,形成一个高端资源配置的中心。

基于国际贸易产业链和先进制造业产业链有机耦合的发展趋势,这个配置中心并非单向引进,而是一个引进来、走出去的互动形态。一方面集聚高端资源,另一方面构筑平台,通过临港新片区把高端资源、高端产品和新技术向长三角地区拓展形成产业集群,强化上海在长三角一体化发展中的核心地位及其对外的综合服务引领能力。此外,未来新片区在投资管理、贸易监管等领域内的制度经验及科技平台,都将推广并辐射到长三角区域。

在目前全球产业价值链增加值不断下降且出现固化的情势下,发展新型国际贸易是一个难题。《方案》指出,临港新片区肩负发展新型国际贸易的任务。新型国际贸易需要考虑如何把贸易、金融、投资、研发、产业、航运、服务等更多功能融合在一起,即依托“功能型平台”锻造出一个提供高附加值并创造知识产权的“生态圈”。而临港新片区架构恰通过生态功能再造,为全球未来的贸易新形式提供了一个崭新的方向。

着力打造高品质生活的示范区

临港,这座从一片滩涂一张蓝图发展起来的城区,是上海绝无仅有的“样板间”,是属于未来的创新之城、智慧之城、生态之城、活力之城。在《方案》赋予临港的定位中,“现代化城区”的概念十分醒目。从经济园区到现代化城区的“升级”,高端产业发展和高水平城市建设是临港新片区发展的“两条腿”,其中“产城融合是关键”。

由于新片区需要汇聚全球一流人才,高品质生活应当成为临港地区的标配。在新片区带来的新机遇下,坚持规划引领、产城融合,完善医疗、教育、住房、商业设施等公共服务体系,以及人员跨境流动、工作许可、人才签证、个税优惠等政策供给,不断提升高品质国际化的城市服务功能和品质,未来的临港是一个科学家和技术创新者的家园,而临港各产业区作为全球高端制造、智能制造的高地,更是有全球雄心的企业家的舞台。

新片区要体现出比老片区更大的开放和创新,打造高品质生活的示范区、引领区和探索区,就应和所有城市一样,具备足够的服务功能。其中一个重要领域是服务业开放,尤其是与国计民生相关的消费类服务业的开放,“进一步拓宽国际优质资本和经验进入教育、医疗、文化、体育、园区建设、城市管理等公共服务领域的渠道”。

新片区面临诸多新挑战

这一被赋予“特区”功能和更多国家战略任务的新片区自诞生就“自带光环”,在发展过程中当然也会面临一些压力和挑战。

一是近年来中国出口面临的贸易环境日趋严峻复杂、贸易保护主义氛围渐浓、贸易摩擦加剧,加之地缘政治风险等现实挑战也将继续存在,均会对中国对外贸易产生消极影响。在全球贸易规模大幅萎缩的情况下,即使有了自贸港区也并不意味着可以扩大贸易规模。

二是从世界范围看,未来全球的竞争不是单个城市的竞争,而是城市群的竞争。尽管新片区要“加强与长三角协同创新发展”,“带动长三角新一轮改革开放”,但整个长三角地区在参与全球合作竞争中,尚缺乏支柱型产业或龙头企业作为支撑,高端研发、高端服务与高端科技制造企业集群效应不足是临港新片区所要面对的现实问题。

三是制度设计是个渐进过程。临港新片区建设是一项系统性工程,关涉不少的创新之举、务实之招,无疑将陆续出台差异化的相关政策。比如针对目前贸易新业态与创新监管模式滞后等问题,新片区由“审批限制型”向“监管服务型”的监管职能转型值得深入探索。

总之,上海自贸区临港新片区建设绝非一蹴而就,要做、可做的事情很多,需要一些超凡的胆识和智慧,甚至承受某些暂时的风险和阵痛。但“更高层次”的层次之高,“特殊经济功能区”的功能之“特”,需要顶层设计和基层推动相结合,科学规划和具体实践相统一,具有中国特色的自贸区新片区定将在坚持开放中攻坚克难、赢得未来。

(作者单位:上海市流通经济研究所)

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